TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-679/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 679 de 2024
Referencia: Expedientes CJU 5248 y 5277
Conflictos de jurisdicciones suscitado entre: (i) el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Octavo de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad; y (ii) el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada Ponente:
Diana Fajardo Rivera.
Bogotá, DC, diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO ACUMULADO
I. ANTECEDENTES
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No. CJU |
Causa judicial que originó el conflicto |
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5248 |
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad, contra la señora Irbelia Diaz Montiel, con el fin de que se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB 307164 del 26 de noviembre de 2018, por medio de la cual reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la demandada, y se autorice a Colpensiones a descontar el valor doblemente girado, por concepto de cotización subsidiaria del Programa Subsidio Aporte Pensión PSAP. Lo anterior, porque la indemnización sustitutiva se liquidó teniendo en cuenta el tiempo subsidiado del PSAP, y dicho tiempo ya había sido liquidado y pagado en la cuenta individual BEPS de la demandada, lo cual generó un doble pago por el mismo concepto[1]. |
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Decisiones en conflicto |
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2. El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto del 14 de octubre de 2020, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió a los jueces laborales de pequeñas causas de Bogotá[2]. Para sustentar su decisión, indicó que la discusión escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, por tratarse de un asunto de seguridad social relacionado con una trabajadora del sector privado o cotizante independiente, en atención al numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA), así como la interpretación realizada por el Consejo de Estado[3] en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)[4]. |
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3. Sometido a reparto nuevamente, el expediente fue asignado al Juzgado Octavo de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, autoridad que en providencia del 15 de febrero de 2024 declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la controversia[5]. Argumentó que las pretensiones de la demanda no encuadran en alguno de los numerales del artículo 2 del Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), por no fundarse en una relación de trabajo, en un conflicto colectivo de trabajo o en una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social; citó lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA[6]; y destacó la regla de decisión adoptada por la Corte en el Auto 316 de 2021[7]. |
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Remisión a la Corte Constitucional |
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4. El 23 de febrero de 2024, el expediente fue remitido a esta Corporación[8]. En sesión virtual del 8 de marzo de 2024, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente; y el 12 de marzo siguiente, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[9]. |
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No. CJU |
Causa judicial que originó el conflicto |
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5277 |
5. Colpensiones, a través de apoderada judicial, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad-, contra el señor Luis Carlos Velásquez Echeverria, con el fin de que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 036174 del 31 de octubre de 2005, por medio de la cual, el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones, reconoció pensión de vejez al demandado, y se condene al señor Velásquez Echeverria a pagar $7.513.073, por concepto de diferencias entre la mesada reconocida y la mesada real. Lo anterior, en la medida en la que la demandante considera que está demostrado que se reconoció una mesada superior a la que en derecho corresponde[10]. |
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Decisiones en conflicto |
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6. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto del 27 de octubre de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió a los jueces laborales del Circuito de Bogotá, porque en el caso de estudio se controvierte el derecho pensional de una persona que estuvo vinculada a una entidad de naturaleza privada[11]. Para lo pertinente, destacó los artículos 104 y 105 del CPACA; la competencia atribuida a la jurisdicción ordinaria laboral para dirimir controversias originadas en el contrato laboral o referentes al sistema de seguridad social integral, en el artículo 2 del CPTSS; y lo preceptuado por el Consejo de Estado[12] en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)[13]. |
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7. Sometido a reparto nuevamente, el expediente fue asignado al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que en providencia del 18 de octubre de 2023, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la controversia[14]. Indicó que, como lo que se pretende es anular un acto administrativo, se debe dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA[15], en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional frente al mecanismo de la revocatoria directa en materia pensional, Sentencia SU-182 de 2019[16]. |
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Remisión a la Corte Constitucional |
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8. El 4 de marzo de 2024, el expediente fue remitido a esta Corporación[17]. En sesión virtual del 8 de marzo de 2024, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente; y el 12 de marzo siguiente, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[18]. |
Cuadro 1. Antecedentes.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las establecidas en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, los literales a) y v) del artículo 5 y el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, las potestades de acumulación de los asuntos que deban tramitarse por el mismo procedimiento establecidas por el artículo 148 y el inciso final del artículo 150 del Código General del Proceso (en adelante CGP), y en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional es competente para i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones por presentar unidad de materia; y ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los mencionados conflictos de competencia allegados a la Corporación.
10. Al respecto, se evidencia que los conflictos de jurisdicciones 5248 y 5277 guardan plena identidad de materia, pues se originan en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por Colpensiones bajo la modalidad de acción de lesividad, con el fin de que se declare la nulidad de actos administrativos propios. Así mismo, las autoridades en conflicto de cada uno de los expedientes mencionados (ver Cuadro 1) pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, respectivamente.
2. En los casos analizados se configuraron conflictos de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver.
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Presupuesto |
Análisis del CJU-5248 |
Análisis del CJU CJU-5277 |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. |
Se cumple. El conflicto se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Juzgado Octavo de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad (Jurisdicción Ordinaria). |
Se cumple. El conflicto se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad (Jurisdicción Ordinaria). |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[20]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad promovida por Colpensiones contra la señora Irbelia Diaz Montiel, cuyo propósito es la declaración de nulidad parcial de la Resolución SUB-307164 del 26 de noviembre de 2018. |
Se cumple. el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad promovida por Colpensiones contra el señor Luis Carlos Velásquez Echeverria, cuyo propósito es la declaración de nulidad parcial de la Resolución No. 036174 del 31 de octubre de 2005. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[21]. |
Se cumple. Ambas autoridades, conforme a lo descrito en el Cuadro 1, enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá citó el artículo 104 del CPACA y la decisión del Consejo de Estado dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857); mientras que el Juzgado Octavo de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá justificó su decisión en el artículo 2 del CPTSS, el artículo 97 del CPACA y el Auto 316 de 2021 de esta Corporación. |
Se cumple. Ambas autoridades, conforme a lo descrito en el Cuadro 1, enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá fundó su decisión en los artículos 104 y 105 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y la decisión del Consejo de Estado dentro del expediente radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857); por su parte, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá justificó su decisión en el artículo 97 del CPACA y la sentencia SU-182 de 2019 de esta Corporación. |
Cuadro 2. Configuración del conflicto de jurisdicciones.
3. La competencia para conocer de las demandas de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[22].
11. La Sala Plena de la Corte, en el Auto 316 de 2021[23] estableció que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, incluso si el acto versa sobre derechos pensionales[24]. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del CPACA. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. A su vez, según el artículo 104 del mismo Código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De ese modo, la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público[25].
12. Posteriormente, la Sala Plena extendió la regla fijada en el mencionado auto y mediante Auto 840 de 2021[26] determinó: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
4. Caso Concreto
13. Así las cosas, como en los casos aquí acumulados Colpensiones demandó actos administrativos propios que versan sobre derechos pensionales, los asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá los conflictos de jurisdicciones en el sentido de declarar que corresponde a dicha jurisdicción conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por Colpensiones, por lo cual ordenará remitir los expedientes de la referencia a las autoridades judiciales de dicha jurisdicción.
5. Regla de decisión
14. Dadas las circunstancias, la Corte reitera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de una entidad pública contra un acto administrativo propio, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones 5248 y 5277, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Octavo de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad; y DECLARAR que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Irbelia Diaz Montiel. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-5248 al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
Tercero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad; y DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Colpensiones contra el señor Luis Carlos Velásquez Echeverria. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-5277 al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 001 Demanda.pdf
[2] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 012AutoResuelveExcepcionRemite.pdf
[3] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, ponencia del Consejero William Hernández Gómez.
[4] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 012AutoResuelveExcepcionRemite.pdf
[5] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 027 AutoProponeConflictoCompetencia.pdf
[6] CPACA. Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ( ).
[7] Expediente CJU-0489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[8] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 02CJU-5248Correo Remisorio.pdf
[9] Expediente digital CJU-5248. Documento digital 03CJU-5248 Constancia de Reparto.pdf
[10] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 01 Demanda.pdf
[11] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 16 2022-00130 Auto remite por competencia.pdf
[12] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, ponencia del Consejero William Hernández Gómez.
[13] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 16 2022-00130 Auto remite por competencia.pdf
[14] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 05SuscitaConflicto202300083.pdf
[15] Citado en el pie de página 6.
[16] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 05SuscitaConflicto202300083.pdf
[17] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 02CJU-5277 Correo Remisorio.pdf
[18] Expediente digital CJU-5277. Documento digital 03CJU-5277 Constancia de Reparto.pdf
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Consideraciones adoptadas del Auto 2611 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otros.
[23] M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[24] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[25] La Corte Constitucional ha sostenido que donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera.
[26] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.